سایه سنگین شورای عالی بر توسعه مسکن؛ نهاد نظارتی یا سد ساختاری؟

به گزارش صنعت نیوز، یکی از راهبردی‌ترین بندهای قانون برنامه هفتم پیشرفت، یعنی افزایش ظرفیت سکونت‌گاهی کشور از مسیر واگذاری زمین با تراکم پایین، هنوز در پیچ‌وخم ساختارهای مقاوم تصمیم‌گیری و متوقف مانده است.

یکی از راهبردی‌ترین بندهای قانون برنامه هفتم پیشرفت، یعنی افزایش ظرفیت سکونت‌گاهی کشور از مسیر واگذاری زمین با تراکم پایین، پس از حدود یک سال، همچنان در پیچ‌وخم ساختارهای مقاوم تصمیم‌گیری و تضاد عملکردها، متوقف مانده است. در این میان، نهادهای تصمیم‌گیر، به‌ویژه شورای عالی شهرسازی و معماری، به‌جای حل مسئله به بخشی از بحران تبدیل شده‌اند.

یک سال از لازم‌الاجرا شدن برنامه هفتم پیشرفت می‌گذرد. چشم‌اندازی که تبصره (۱) ماده (۵۰) قانون برنامه هفتم برای گسترش اراضی مسکونی با تراکم کنترل‌شده ترسیم کرده بود، قرار بود به مهار تراکم در کلان‌شهرها و توزیع عادلانه‌تر جمعیت منجر شود. طبق این تبصره، وزارت راه و شهرسازی مکلف شده است سالانه ۰٫۲ درصد از مساحت کشور را با تراکم حداکثر ۶۰ نفر در هر هکتار به ظرفیت سکونت‌گاهی کشور بیفزاید. با توجه به پنج‌ساله بودن برنامه هفتم، باید حدود ۲۸۴ هزار هکتار به محدوده‌های شهری و روستایی اضافه شود.

مهدی عسگری، نایب‌رئیس کمیسیون صنایع و معادن مجلس، در جریان بررسی لایحه برنامه هفتم پیشرفت در مهرماه دو سال قبل، با اشاره به افزایش ۲۵ درصدی ظرفیت سکونت‌گاه‌های کشور و الحاق حدود ۳۳۰ هزار هکتار، با هدف‌گذاری احداث حداقل ۵ میلیون واحد مسکونی در طول برنامه، گفته بود این اقدام می‌تواند تحول بزرگی در مهار احتکار زمین و کنترل قیمت مسکن ایجاد کند.

بااین‌حال، مرور روند اجرای این سیاست در سال نخست نشان می‌دهد که مقاومت نهادی و خلأ ضمانت‌های اجرایی، این مسیر را در ساختارهای ناکارآمد گرفتار کرده است. طبق داده‌های رسمی، تا پایان سال اول برنامه هفتم، تنها حدود ۳۵ هزار هکتار زمین به این محدوده‌ها الحاق شده که کمتر از ۱۲ درصد تعهدات برنامه است. اگر برنامه به‌درستی اجرا می‌شد، امکان سکونت معنادار برای میلیون‌ها خانوار در خارج از بستر پرتنش شهرهای بزرگ فراهم می‌شد. این عقب‌ماندگی، نشانه‌ای از شکست اجرایی در سطح کلان است.

زمین در اختیار قانون نیست

اکنون پرسش این است که چرا برنامه‌ای با چنین صراحت قانونی، روی زمین مانده است؟ پاسخ را باید در ساختاری جست‌وجو کرد که قانون را به سلیقه نهادهای اجرایی گره زده است. مصوبات شورای عالی شهرسازی در این مدت، برخلاف تبصره (۱) ماده (۵۰)، نه‌تنها از توسعه افقی و واگذاری زمین حمایت نکرده‌اند، بلکه در مواردی تراکم‌هایی پیشنهاد داده‌اند که تا دو برابر سقف قانونی برنامه بوده است.

مرور مصوبات شورا در طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها، از جمله مشهد، حاکی از تعارض مستقیم این نهاد با متن قانون مصوب مجلس است. همچنین گزارش‌ها نشان می‌دهد مصوبات شورا اغلب با محوریت حفظ کاربری اراضی موجود و مخالفت با تغییر آن‌ها تنظیم شده‌اند، در حالی که برنامه هفتم توسعه، راهبرد اصلی را بر توسعه افقی با تراکم پایین بنا نهاده است.

پیش‌تر غلامرضا کاظمیان، معاون شهرسازی وزارت راه و شهرسازی، اعلام کرده بود که تدوین آئین‌نامه‌ای برای اجرایی‌شدن بند «پ» ماده (۵۰)، با هدف امکان تغییر کاربری برخی اراضی غیرمسکونی غیردولتی به مسکونی، انجام شده و این آئین‌نامه به تصویب شورای عالی رسیده است؛ هرچند هنوز در هیئت دولت نهایی نشده است. این اقدام، هرچند نشانه‌ای از تلاش برای اجرای قانون است، اما گره تضاد نهادی و تأخیر در اجرا را باز نکرده است.

قانون هست، اما الزام‌آور نیست

مسئله تنها در تعارض مصوبات خلاصه نمی‌شود؛ نبود ضمانت اجرایی برای تحقق مفاد برنامه هفتم، وضعیت را بحرانی‌تر کرده است. وزارت راه و شهرسازی، اگرچه مکلف به اجرای قانون است، اما هیچ مکانیزم الزام‌آوری برای ملزم ساختن سایر نهادها، به‌ویژه شورای عالی شهرسازی، به تبعیت از قانون در اختیار ندارد.

در نتیجه، شورا می‌تواند بدون تبعات مشخص، با استناد به دغدغه‌های زیست‌محیطی، حفظ اراضی زراعی یا نبود زیرساخت، مصوباتی برخلاف قانون ارائه دهد. این خلأ قانونی، یکی از اصلی‌ترین ضعف‌های ساختار مدیریت زمین در ایران است؛ ضعفی که در برنامه‌های توسعه‌ای پیشین نیز مشاهده شده، اما اصلاح ساختاری مناسبی برای آن صورت نگرفته است.

اختلاف‌نظر یا تعارض منافع؟

برخی کارشناسان معتقدند این تضادها صرفاً ناشی از تفاوت دیدگاه‌ها نیست. ساختار تصمیم‌گیری شهرسازی به‌گونه‌ای طراحی شده که تعارض منافع نهادی را بازتولید می‌کند. وزارت راه مسئول توسعه زمین برای سکونت است؛ در حالی‌که شورای عالی شهرسازی متشکل از دستگاه‌ها، شهرداری‌ها و نهادهای نظارتی است که منافع متعددی در حفظ یا تحدید توسعه زمین دارند. در چنین ساختاری، هم‌راستا شدن اراده‌ها برای اجرای یک سیاست واحد، تقریباً ناممکن است.

همچنین بسیاری از پروژه‌های عمرانی شهرداری‌ها و نهادهای محلی در مناطق پرتراکم و مرکزی متمرکز شده‌اند. توسعه افقی، مستلزم جابه‌جایی منابع و کاهش منافع ناشی از ساخت‌وساز در مناطق گران‌قیمت است. این تعارض پنهان، مانع ساختاری مهمی در مسیر توسعه مناطق جدید ایجاد کرده است.

یکی دیگر از دلایل مقاومت در برابر الحاق اراضی، نبود سازوکار مشخص برای تأمین خدمات زیربنایی است. حتی در مواردی که توسعه افقی پذیرفته شده، تأمین زیرساخت‌هایی همچون آب، برق، گاز، راه و حمل‌ونقل، به مانعی جدی برای اجرا تبدیل شده است. تجربه پروژه‌های نیمه‌تمام در اطراف تهران و اصفهان نشان می‌دهد اراضی الحاق‌شده، بدون زیرساخت‌های کافی، به سکونت‌گاه‌هایی رهاشده یا بسیار پرهزینه بدل شده‌اند.

از غفلت مجلس تا شعارزدگی شورای عالی

با توجه به اینکه برنامه هفتم پیشرفت، قانونی مصوب مجلس شورای اسلامی است، انتظار می‌رفت مجلس نسبت به تضادهای اجرایی موجود حساسیت بیشتری نشان دهد. بااین‌حال، تاکنون واکنش جدی و مؤثری برای سامان‌دهی این فضای راکد مشاهده نشده است. مجلس می‌تواند با بازنگری در ترکیب شورای عالی شهرسازی، تعریف ضمانت‌های اجرایی روشن و بازخواست از دستگاه‌های متخلف، مسیر اجرای قانون را هموار کند.

بی‌تفاوتی مجلس نسبت به عملکرد ناهماهنگ نهادهای مرتبط، عملاً موجب تضعیف کارآمدی برنامه شده است. از سوی دیگر، مدافعان شورای عالی بارها هشدار داده‌اند که توسعه کنترل‌نشده اراضی، می‌تواند به نابودی منابع طبیعی، از بین رفتن زمین‌های کشاورزی و گسترش حاشیه‌نشینی منجر شود. این نگرانی‌ها بی‌پایه نیست، اما جایگزینی برای آن‌ها ارائه نشده و سیاست‌های جایگزین نیز فراتر از شعار نرفته‌اند. تا زمانی که تنها ابزار شورای عالی، ممانعت از توسعه باشد، نه طبیعت حفظ خواهد شد و نه خانه‌دار شدن مردم ممکن خواهد بود.

چه‌کسی پاسخگوست؟

اکنون و پس از گذشت یک سال از آغاز اجرای برنامه هفتم پیشرفت که می‌بایست مسیر سکونت ایرانیان را هموار کند، نه‌تنها تغییر ملموسی در اراضی قابل سکونت مشاهده نمی‌شود، بلکه ساختار فعلی، بیش از گذشته در برابر واگذاری زمین قفل شده است. شورای عالی شهرسازی و معماری که باید تسهیل‌گر این فرآیند باشد، اکنون به نهاد محدودکننده تبدیل شده و قانون، به سطح یک توصیه‌نامهٔ بی‌اثر تنزل یافته است.

برای عبور از این بن‌بست، بازنگری ساختاری در ترکیب و عملکرد شورای عالی شهرسازی، تعریف ضمانت‌های حقوقی الزام‌آور برای اجرای مفاد برنامه، پیگیری جدی واگذاری اراضی در قالب توسعه افقی با تراکم پایین، و بازتعریف نقش وزارت راه و شهرسازی در تعامل با این شورا، از الزامات اساسی تحقق اهداف برنامه به‌شمار می‌روند.

با تداوم این وضعیت، باید دید آیا مجلس می‌تواند ابزارهای نظارتی خود را تقویت کند و در ساختاری که به‌تنهایی مانع تحقق اهداف توسعه‌ای کشور شده، بازنگری کند؛ یا اینکه ورود نهادهایی نظیر دیوان محاسبات و سازمان بازرسی، برای حل بحران ضروری خواهد شد.

*