نسخه پیشنهادی برای مشاغل سخت

به گزارش ایسنا، نظام حمایت از شاغلان مشاغل سخت و زیان‌آور در ایران با هدف جبران آثار نامطلوب شرایط کار بر سلامت جسمی و روانی بیمه‌شدگان شکل گرفته است. بر اساس تبصره ۲ ماده ۷۳ قانون تأمین اجتماعی، افرادی که حداقل ۲۰ سال متوالی یا ۲۵ سال متناوب در مشاغل سخت و زیان‌آور اشتغال داشته و حق بیمه مربوط را پرداخت کرده باشند، بدون شرط سنی می‌توانند تقاضای بازنشستگی کنند و هر سال سابقه پرداخت حق بیمه در این مشاغل یک‌ونیم سال محاسبه می‌شود.

این حکم در زمان تصویب، عمدتاً با منطق جبران آثار فرسایشی و زیان‌آور کار طراحی شده است. با این حال، در شرایط کنونی که صندوق‌های بازنشستگی با چالش‌های جدی پایداری مالی، افزایش طول عمر، تغییر ساختار جمعیتی و افزایش تعهدات بلندمدت مواجه‌اند، اتکای صرف به بازنشستگی پیش از موعد، بدون تمرکز همزمان بر پیشگیری و اصلاح شرایط محیط کار، می‌تواند به انتقال هزینه‌های ناشی از شرایط نامطلوب کار از کارفرما به نظام بیمه‌ای منجر شود.

در واقع، اگر شغل سخت و زیان‌آور به دلیل شرایط نامناسب محیط کار ایجاد شده باشد، راه‌حل پایدار این نیست که پس از سال‌ها مواجهه با عامل زیان‌آور، کارگر زودتر بازنشسته شود؛ بلکه اولویت باید حذف یا کاهش عامل زیان‌آور در محل کار باشد.

براساس اعلام اداره کل روابط عمومی و امور بین‌الملل سازمان تامین اجتماعی، مطالعه تطبیقی کشورهای اروپایی نشان می‌دهد که سیاست‌گذاری در حوزه مشاغل سخت و زیان‌آور در سال‌های اخیر از یک مدل صرفاً مبتنی بر خروج زودهنگام از بازار کار به سمت مدل‌های ترکیبی از جمله پیشگیری از مخاطرات شغلی، ارتقای ایمنی و بهداشت حرفه‌ای، بازتوانی، بازآموزی، انتقال به مشاغل کم‌خطرتر، کاهش ساعات کار، بازنشستگی جزئی و تدریجی، ارزیابی فردی میزان مواجهه با عوامل زیان‌آور و در نهایت بازنشستگی پیش از موعد برای گروه‌های واقعاً پرخطر حرکت کرده است. همچنین در دهه اخیر در ۳۵ کشور مورد بررسی، روند غالب به سمت طولانی‌تر کردن عمر کاری و محدودتر کردن دسترسی به طرح‌های ویژه بازنشستگی بوده است.

وضعیت ایران از منظر حقوقی

قانون ایران در تعریف مشاغل سخت و زیان‌آور، نکته بسیار مهمی دارد؛ شغلی سخت و زیان‌آور تلقی می‌شود که عوامل فیزیکی، شیمیایی، مکانیکی یا بیولوژیکی محیط کار غیر استاندارد باشند و تنشی بیش از ظرفیت طبیعی جسمی و روانی فرد ایجاد کنند. این قانون همچنین تصریح می‌کند که با اقدامات فنی، مهندسی، بهداشتی و ایمنی می‌توان صفت سخت و زیان‌آور بودن برخی مشاغل را کاهش داد یا حذف کرد.

آیین‌نامه نیز مشاغل را عملاً در دو گروه «مشاغلی که سختی آنها با اقدامات فنی و ایمنی قابل حذف است» و «مشاغلی که ماهیتاً سخت و زیان‌آور هستند، ولی می‌توان با اقدامات مناسب میزان سختی و زیان‌آوری آنها را کاهش داد» قرار می‌دهد؛ این تفکیک، پایه مناسبی برای طراحی یک نظام جدید است، چراکه نشان می‌دهد همه مشاغل سخت الزاماً از یک جنس نیستند و نمی‌توان برای همه آنها یک سیاست واحد بازنشستگی اعمال کرد.

چالش اصلی سیاست فعلی چیست؟

مشکل اساسی این است که در عمل، بازنشستگی پیش از موعد می‌تواند جایگزین اصلاح محیط کار شود. در چنین شرایطی، سه پیامد وجود خواهد داشت؛ اول اینکه کارگر پس از سال‌ها مواجهه با شرایط نامطلوب، از بازار کار خارج می‌شود. دوم آن که برای کارفرما، انگیزه اقتصادی کافی برای سرمایه‌گذاری در حذف عامل زیان‌آور ممکن است ایجاد نشود؛ زیرا بخشی از هزینه نهایی شرایط نامطلوب کار از طریق نظام بیمه‌ای جبران می‌شود. سوم آنکه سازمان تامین اجتماعی با کاهش مدت بیمه‌پردازی و افزایش دوره دریافت مستمری مواجه می‌شود.

این مسئله از منظر بیمه‌ای بسیار مهم است؛ زیرا هرچه سن واقعی خروج از بازار کار پایین‌تر باشد، مدت دریافت مستمری افزایش و دوره پرداخت حق بیمه کاهش می‌یابد.

مطالعه اداره کل روابط عمومی و امور بین‌الملل سازمان تامین اجتماعی نشان می‌دهد که مشاغل سخت و زیان‌آور در کشورهای اروپایی عموماً بخش محدودی از نیروی کار را تشکیل می‌دهند؛ برآورد کلی حدود ۱ تا ۴ درصد نیروی کار است، در حالیکه سهم این گروه از مستمری‌بگیران حدود ۵ تا ۸ درصد گزارش شده است. در نتیجه اگر گروه نسبتاً کوچکی از نیروی کار، سهم بسیار بزرگ‌تری از مستمری‌بگیران را شکل دهد، آثار مالی سیاست‌های بازنشستگی ویژه می‌تواند به‌مراتب بیشتر از سهم آن گروه در بازار کار باشد.

همچنین در کشورهای مورد بررسی، بسیاری از اصلاحات به سمت سخت‌تر کردن شرایط بازنشستگی زودهنگام، ارزیابی فردی شرایط کار و توانایی کار، افزایش نقش ایمنی و بهداشت حرفه‌ای، بازآموزی، انتقال تدریجی به شغل جدید، کاهش ساعات کار، بازنشستگی جزئی و افزایش مشارکت کارفرما در تأمین مالی مزایای ویژه رفته‌اند.

به طور مثال تجربه اتریش نشان می‌دهد که پس از اصلاحات، توانبخشی و حفظ قابلیت اشتغال اهمیت بیشتری پیدا کرده است. گزارش سازمان تأمین اجتماعی نیز تصریح می‌کند که در اتریش طرح‌های توانبخشی جایگزین بخشی از بازنشستگی پیش از موعد شده و سهم مستمری‌بگیران مشاغل سخت از کل مستمری‌بگیران حدود یک درصد گزارش شده است.

در فرانسه، برای کارگر، سابقه مواجهه با عوامل ریسک ثبت و بر اساس میزان مواجهه، امتیاز ایجاد می‌شود. این امتیاز می‌تواند برای آموزش مجدد، انتقال به شغل کم‌خطرتر، حفظ سطح دستمزد در کار پاره‌وقت یا تقویت مستمری بازنشستگی استفاده شود.

در دانمارک نیز بر سه محور ایمنی و بهداشت حرفه‌ای و پیشگیری، توانبخشی و بازگشت به کار و حمایت اجتماعی برای تداوم زندگی کاری تاکید شده است.

در سوئد نیز بر تمرکز اصلی بر محدود کردن خروج زودهنگام و حفظ قابلیت کار از طریق اقدامات پیشگیرانه و توانبخشی است.

یکی از یافته‌های بسیار مهم مطالعه تطبیقی این است که در بسیاری از کشورها، هزینه اضافی ناشی از مشاغل سخت صرفاً بر دوش صندوق عمومی بازنشستگی قرار نمی‌گیرد. در برخی کشورها، کارگر حق‌بیمه بیشتری می‌پردازد، کارفرما حق بیمه بیشتری پرداخت و دولت بخشی از هزینه را تأمین می‌کند یا ترکیبی از این منابع به کار گرفته می‌شود.

طبق مطالعات انجام شده، نرخ‌های حق‌بیمه اضافی کارفرما در کشورهای مختلف بسیار متفاوت است و در برخی موارد به‌طور قابل توجهی بیشتر از حق‌بیمه مشاغل عادی است. بنابراین، یکی از اصول قابل بررسی برای ایران این است که هرچه کارفرما در کاهش ریسک شغلی موفق‌تر باشد، هزینه بیمه‌ای او باید کاهش یابد؛ و هرچه محیط کار پرخطرتر باقی بماند، سهم بیشتری از هزینه‌های ناشی از آن باید توسط کارفرما تأمین شود.

در همین راستا، اداره کل روابط عمومی و امور بین‌الملل سازمان تامین اجتماعی با ارائه مدل پیشنهادی برای ایران، پیشنهاد کرده است که به جای حذف یکباره بازنشستگی پیش از موعد، سیاست جدید در چهار لایه طراحی شود:

لایه اول پیشگیری و حذف عامل زیان‌آور است: برای مشاغلی که با اقدامات فنی، مهندسی و ایمنی قابل اصلاح هستند، اولویت با اصلاح محیط کار باشد، نه بازنشستگی. به طور مثال اگر مشکل آلودگی صوتی، گرما، مواد شیمیایی، ارتعاش، وضعیت نامناسب ارگونومیک یا مواجهه فیزیکی قابل کنترل باشد، کارفرما باید ملزم به اصلاح آن شود و پس از اصلاح، شغل مجدداً ارزیابی شود.

لایه دوم نظام امتیازدهی به مواجهه است: پیشنهاد می‌شود به جای اینکه عنوان شغلی به تنهایی مبنای برخورداری باشد، برای هر فرد پرونده مواجهه شغلی تشکیل شود و امتیاز بر اساس مواردی همچون شدت عامل زیان‌آور، مدت مواجهه، تعداد عوامل، تعدد مواجهه، سن، سابقه مواجهه، وضعیت سلامت و قابلیت حذف عامل محاسبه شود. در این زمینه، این رویکرد با تجربه فرانسه در حساب انفرادی مواجهه با عوامل خطر همخوان است.

لایه سوم جبران قبل از بازنشستگی است: امتیاز ایجادشده الزاماً نباید فقط به بازنشستگی تبدیل شده و می‌تواند برای مواردی همچون کاهش ساعت کار، مرخصی جبرانی، انتقال به شغل با ‌خطرکم‌تر، آموزش و بازآموزی، حفظ دستمزد در دوره انتقال، توانبخشی و بازنشستگی جزئی کاربرد داشته باشد.

لایه چهارم بازنشستگی ویژه است: بازنشستگی پیش از موعد همچنان باید وجود داشته باشد، اما برای مشاغلی که ریسک ذاتی و غیرقابل حذف دارند، مواجهه آنها شدید است، اقدامات اصلاحی قادر به حذف ریسک نیست یا سلامت و توانایی فرد به شکل قابل توجهی تحت تأثیر قرار گرفته است. زیرا در این گروه، بازنشستگی ویژه همچنان ابزار ضروری حمایت اجتماعی خواهد بود.

البته براساس مطالعات انجام شده، یکی از نقاطی که می‌تواند اثر بسیار زیادی بر رفتار کارفرمایان داشته باشد، اصلاح نحوه تأمین مالی هزینه‌های مشاغل سخت و زیان‌آور است. قانون فعلی نیز کارفرما را مکلف به پرداخت هزینه مربوط به بازنشستگی سخت و زیان‌آور کرده است؛ آیین‌نامه فعلی پرداخت معادل ۴ درصد میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور را پیش‌بینی کرده است. اما برای اصلاحات آتی می‌توان بررسی کرد که آیا این سازوکار باید از یک هزینه نسبتاً ثابت به یک حق بیمه/هزینه ریسک‌محور و مبتنی بر عملکرد ایمنی کارفرما تبدیل شود یا خیر؟.

یکی از پیشنهادهای مهم این است که تشخیص سخت و زیان‌آور بودن شغل، بیش از پیش از عنوان شغلی فاصله گرفته و به شرایط واقعی محیط کار متصل شود زیرا ممکن است دو فرد با عنوان شغلی یکسان، در دو محیط کاملاً متفاوت کار کنند اما برای یک فرد محیط کار اصلاح‌شده و استاندارد و برای فرد دیگر، محیط کار پرخطر و فاقد کنترل مناسب باشد. در مدل مطلوب، این دو فرد نباید الزاماً از امتیاز بیمه‌ای یکسان برخوردار باشند. این پیشنهاد با منطق آیین‌نامه ایران نیز سازگار است؛ زیرا آیین‌نامه تصریح می‌کند که اگر با اقدامات لازم، سختی و زیان‌آوری شغل از بین برود، باید وضعیت شغل مجدداً بررسی شود.

طبق مطالعات انجام شده پیشنهادهای اجرایی در غالب برنامه کوتاه‌مدت این است که در مرحله نخست پیشنهاد می‌شود سازمان تأمین اجتماعی بانک اطلاعاتی مشاغل سخت، شامل ثبت اطلاعاتی همچون عنوان شغل، کارگاه، نوع عامل زیان‌آور، شدت عامل، مدت مواجهه، سنوات مواجهه، سن، سابقه بیمه و میزان مستمری احتمالی را انجام دهد.

محاسبه هزینه واقعی این سیاست شامل حق بیمه دریافتی + سهم کارفرما در مقابل مستمری پرداختی + مدت مورد انتظار پرداخت مستمری + سایر هزینه‌های مرتبط برای هر گروه شغلی است.
طبقه‌بندی مشاغل سخت و زیان آور به سه گروه قابل اصلاح، قابل کاهش ولی نه حذف کامل و ذاتاً سخت و زیان‌آور
برای برنامه میان‌مدت، ایجاد حساب انفرادی سختی کار پیشنهاد می‌شود، به صورتی که هر بیمه‌شده دارای یک سیستم کسب امتیاز باشد که با توجه به میزان مواجهه افزایش یابد. این امتیاز می‌تواند در چهار مسیر آموزش مجدد، انتقال شغلی، کاهش ساعت کار/بازنشستگی جزئی و بازنشستگی کامل مصرف شود. در این مدل، بازنشستگی پیش از موعد تنها یکی از خروجی‌هاست، نه خروجی اصلی.

در غالب برنامه بلندمدت پیشنهاد می‌شود قانون به سمت نظام چندسطحی حمایت از مشاغل سخت و زیان‌آور شامل پیشگیری و حذف عامل زیان‌آور، کاهش مواجهه و اصلاح محیط کار، توانبخشی و انتقال شغلی، بازنشستگی تدریجی و بازنشستگی پیش از موعد برای موارد واقعاً پرخطر حرکت کند.

در مجموع اما، اصلاح سیاست مشاغل سخت و زیان‌آور نباید به معنای حذف حمایت از کارگران باشد؛ بلکه باید به معنای تغییر محل و زمان حمایت باشد.

در مدل فعلی، بخش مهمی از حمایت پس از سال‌ها مواجهه با شرایط نامطلوب و در قالب بازنشستگی پیش از موعد ارائه می‌شود. در مدل پیشنهادی، حمایت از کارگر از زمان اشتغال آغاز می‌شود و از طریق پیشگیری، اصلاح محیط کار، کاهش مواجهه، پایش سلامت، توانبخشی، آموزش مجدد و انتقال شغلی ادامه می‌یابد و تنها در مواردی که امکان ادامه اشتغال ایمن وجود ندارد، بازنشستگی پیش از موعد فعال می‌شود.

تجربه کشورهای مورد بررسی نشان می‌دهد که کاهش وابستگی به بازنشستگی پیش از موعد، بدون ایجاد سیاست‌های مکمل اشتغال‌پذیری، توانبخشی و ایمنی، می‌تواند ریسک را صرفاً از صندوق بازنشستگی به خود کارگر منتقل کند. بنابراین، اصلاح موفق باید همزمان سه هدف شامل حفظ حقوق کارگر، افزایش مسئولیت کارفرما و صیانت از پایداری مالی سازمان تأمین اجتماعی را دنبال کند.

*